Résumé : La frontière internationale scindant l’Arc jurassien a connu de multiples évolutions au cours des années passées. Tantôt fermée, tantôt ouverte ; résolument filtrante, cette frontière qui demeure la dernière frontière française avec un pays non adhérant à l’UE, continue d’être un puissant catalyseur de dynamiques. Les effets de cette frontière sur les dynamiques socio-économiques sont nombreux, tant d’un point de vue des jeux d’acteurs, sans cesse en ajustement par rapport aux opportunités ou aux contraintes qu’ils observent, que du point de vue des organisations spatiales qui en découlent de part et d’autre de la frontière. L’objet de ce papier, sur la base des effets-frontière analysés dans le cadre du district Horloger transfrontalier, et de pointer les attentes en terme d’aménagements concertés et les dispositifs émergents ou à mettre en œuvre pour un meilleur développement coordonné. Grâce à l’analyse de différentes sources statistiques spatialisée, de schémas d’aménagement récents, et sur la base d’enquêtes de terrain, nous proposons un modèle d’organisation du territoire transfrontalier de l’Arc jurassien qui permette de comprendre les enjeux en matière d’aménagement, et les dispositifs à mettre en œuvre.
Introduction
La frontière internationale scindant l’Arc jurassien entre France et Suisse (Fig. 1) a connu de multiples évolutions au cours des décennies passées. Citons en préambule, les conclusions d’un mémoire daté de 1959 (Daveau, 1959) qui s’interrogeait sur le fait que la proximité d’une frontière puisse modifier la vie des habitants, et dans quelles mesures celle-ci pouvait entraîner des modes de vie différents dans des conditions naturelles à peu près identiques : « L’influence de la frontière sur la vie de ceux qui l’avoisinent est faible. Elle ne se manifeste guère que pour un petit nombre d’individus et ne touche généralement qu’une faible part de leurs activités, (…) l’influence de la frontière est ici devenue très indirecte, de caractère historique, et elle peut être ignorée par ceux même qui en profitent. (…). L’immense majorité des frontaliers n’auraient pas une vie sensiblement différente s’ils habitaient au cœur même de la France ou de la Suisse ».
Figure 1 : L’Arc jurassien transfrontalier
Cinquante ans ont passé, et les logiques de développement ont bien changé. A cette époque on estimait le nombre de frontaliers à 500 (Daveau, 1959) répartis sur la totalité de l’Arc jurassien, ils sont aujourd’hui plus de 37 000 [1] (plus de 130 000 frontaliers français pour la totalité de la Suisse en 2010 [2]). De fait, les principes de développement ont souvent été les même de part et d’autre de la frontière, notamment dans l’agriculture autour d’organisations communautaires ou de l’industrie et particulièrement de l’horlogerie (Moine, 2003). Ici apparaît la frontière, jouant tout à tour le rôle d’isolant, de filtre et/ou de catalyseur, source de tensions, même si la coexistence a globalement dominé avec l’existence de solidarités et finalement de brassage des idées et des personnes (Tissot, 2010). Les échanges ne se sont donc jamais interrompus (Moine, 1998) et finalement sont aujourd’hui source de richesse, en témoigne le nombre croissant de frontaliers français, mais aussi les consommateurs suisses et français recherchant ici ou là les meilleures opportunités (Moine, 1999), ou encore les habitants convoitant les meilleures localisations à proximité des points de franchissements frontaliers.
Ainsi, tantôt fermée, tantôt ouverte, cette frontière est résolument filtrante et demeure la dernière frontière française avec un pays non adhérant à l’UE, tout en continuant d’être un puissant catalyseur de dynamiques, en témoigne le développement du travail frontalier. Les effets de cette frontière sur les dynamiques socio-économiques sont nombreux, tant d’un point de vue des jeux d’acteurs, sans cesse en ajustement par rapport aux opportunités ou aux contraintes qu’ils observent, que du point de vue des organisations spatiales qui en découlent de part et d’autre de la frontière. Rien de ce que Suzanne Daveau relevait n’existe aujourd’hui, les flux sont multiples, la frontière est utilisée, transcendée, l’ensemble transfrontalier est lié dans son fonctionnement et son devenir, par les coopérations entre les acteurs institutionnels, privés et individuels. Le corollaire, demeure une nécessaire adaptation des orientations d’aménagement du territoire, dont les logiques ne sont pas forcément convergentes puisque la frontière en inscrivant une coupure nette dans les procédures à l’œuvre, a pour effet de juxtaposer les projets d’aménagement.
Incontournable dans ses effets, la frontière est une rupture institutionnelle qui entraîne dans une certaine mesure la divergence des modèles de développement, et partant, celle des organisations spatiales (Fig. 2).
Figure 2 : Le District horloger : un système transfrontalier dissymétrique mais très complémentaire
Les systèmes institutionnels sont en effet très différents et les acteurs autant que les outils de l’aménagement du territoire, ont évolué de part et d’autre de la frontière juxtaposant des partis-pris qui ne correspondent, qu’au prix de réflexions ponctuelles et spécifiques. Il en ressort des organisations différentes, notamment pour ce qui concerne les transports, les logiques d’urbanisation (Moine, 2001), la formation ou encore la promotion économique ; tandis que les flux, notamment de personnes, se multiplient (Crevoisier, 2006 ; Moine, 2007 ; Rérat, 2011) et forcent l’ensemble des acteurs à des positionnements innovant en ces lieux où l’hybridation est de mise (Arbaret-Schultz, 2002). En nous appuyant sur les travaux du Groupe Frontière (Arbaret-Schultz, 2004), nous pouvons dire que la frontière de l’Arc jurassien engendre des formes et des systèmes spatiaux originaux, qu’elle met en place des différentiels, qu’elle définit un espace à risques et enfin qu’elle favorise l’émergence de lieux d’hybridation, sans pour autant que les outils d’aménagement soient capables de créer les articulations nécessaires.
Nous souhaitons donc montrer dans un premier temps, dans le cadre du District horloger transfrontalier situé entre Morteau et La Chaux-de-Fonds (Fig. 2), combien la frontière est ambivalente, tantôt source de difficultés, d’évitement, tantôt au contraire source de synergies et véritable atout. Dans un deuxième temps, nous présentons les effets-frontière, à la fois conséquence d’une frontière-filtre, et d’une frontière-catalyseur. Ces effets sont nombreux, totalement liés entre eux, analysables à différentes échelles, et placent le travail frontalier au cœur des logiques d’aménagement. Ils montrent finalement que la différence suscite la réflexion, l’adaptation, stimule l’intelligence et permet même de faire surgir l’innovation (Daumas, 2004). Cependant, le déficit d’outils d’aménagement, en France, place les régions frontalières de l’Arc jurassien, dans des situations qui ne leur permettent pas de gérer correctement ces effets-frontière.
1. Une frontière couture qui a évolué dans le temps
S’il n’y avait pas de frontière, d’autres frontières apparaîtraient, les différences créent les frontières et les frontières créent les différences. A partir de ce constat, l’Arc jurassien n’apparaît plus comme deux unités juxtaposées, mais bien comme un ensemble aux caractéristiques communes. Et si l’organisation spatiale des territoires frontaliers est difficile à appréhender, devant beaucoup aux multiples acteurs qui par leurs décisions ont orienté de manière radicale leur évolution, il en reste aujourd’hui une structuration, mais aussi et surtout des dynamiques multiples qui sont fonction des différentiels à l’œuvre, et finalement source d’unité à une échelle qui transcende les institutions et s’inscrit entre les piémonts français et suisse.
La frontière : Une discontinuité dans la continuité
La frontière est donc une discontinuité à l’origine de différences, mais également un facteur de continuité qui loin d’isoler, catalyse les flux. C’est en effet une triple continuité qui détermine le fonctionnement des territoires transfrontalier dans l’arc jurassien :
- Naturelle, parce que le massif du Jura franco-suisse présente une remarquable continuité, géologique, topographique, climatique et paysagère (Bichet, 2009) ;
- Historique, parce que l’évolution de la Franche-Comté, des Comtés suisse, puis des cantons, sont étroitement liés, notamment d’un point de vue économique (Tissot, 2010 ; Barrelet, 1994), et les acteurs n’ont eu de cesse de gommer les effets de la frontière ;
- Fonctionnelle, parce qu’il faut envisager la frontière non pas seulement comme une séparation, mais comme un trait d’union impliquant des différences dans la gestion des territoires et, par conséquent, une adaptation des acteurs engendrant de multiples relations qui traduisent finalement des complémentarités.
Cependant, la discontinuité existe d’un point de vue de l’organisation de l’espace et du territoire (Auburtin, 2005) constituant en quelque sorte un moteur (Moine, 2008). Il s’agit en effet d’un véritable système ouvert impliquant une adaptation différenciée vis-à-vis des aléas extérieurs (la législation du pays voisin par exemple) et entraînant des rétroactions internes à chaque sous-système territorial (territoires frontaliers) et entre ces sous-systèmes, conditionnant leur évolution. Ainsi, continuité et discontinuité se superposent, s’entremêlent et s’influencent pour expliquer l’évolution de territoires où « la discontinuité décisoire dans la continuité naturelle » telle que la présentait Pierre Bourdieu (Bourdieu, 1980), détermine une continuité fonctionnelle qui ne signifie pas pour autant homogénéité des systèmes d’acteurs de part et d’autre de la frontière.
La frontière couture : élément constitutif du système productif horloger
Nous allons nous appuyer sur le système productif horloger franco-suisse de l’Arc jurassien afin de montrer comment l’ambivalence de la frontière (ouverture/fermeture) a scandé la structuration de l’espace transfrontalier concerné et son organisation spatiale. Mis en place au cours du XVIIIème siècle, celui-ci s’organise autour d’un ensemble de villes entre Maîche et Morteau en France, et autour de ce que l’on appelle aujourd’hui la Watch-Valley en Suisse (du Val de Saint-Imier au nord de La Chaux-de-Fonds, jusqu’à la Vallée de Joux). Durant trois siècles, le territoire horloger franco-suisse va se développer au gré des ouvertures/fermetures de frontière aux produits horlogers ponctuellement contingentés. Sans cesse remis en question dans sa dimension transfrontalière, le système productif n’aura pourtant de cesse de se développer (Moine, 2003), et ne cédera pas au projet de délocalisation des entreprises suisses hors de l’Arc jurassien vers l’intérieur de la Suisse [3], dans des cantons à industrialiser (Garufo, 2010). Ici la politique intérieure d’aménagement du territoire croise la politique économique (Koller, 2003), mais l’horlogerie résistera aux tentatives de décentralisation, dans une logique de Système Productif Localisé (SPL), dont la dimension transfrontalière ne cessera de s’affirmer. Ceci montre combien le système horloger suisse, par sa structure de production (sous-traitance) et par ses besoins de main-d’œuvre qualifiée, est dépendant du savoir-faire local, largement transfrontalier, d’autant plus que la formation professionnelle est très réputée en France, dans une perspective d’embauche en Suisse pour les personnes formées. Aujourd’hui, la politique de développement en Suisse, vis-à-vis de l’horlogerie, privilégie une logique totalement inverse dans l’Arc jurassien, alors que la nouvelle politique régionale (2008) a remplacé « l’Arrêté Bonny », « L’aide aux investissements en Région de Montagne » et les dispositifs « Régio Plus » et « Interreg », afin de promouvoir dans un même ensemble, les régions de montagne ainsi que les zones rurales et frontalières. Il se trouve que l’Arc jurassien est concerné simultanément par ces trois catégories.
Ainsi, l’horlogerie depuis le XXème siècle « peut être appréhendée comme un district industriel (…) constitué d’un réseau dense de plusieurs centaines de petites et moyennes entreprises, non seulement producteur de montres (produits finis) mais également sous-traitantes, en interrelation les unes avec les autres dans des rapports de complémentarité et de
concurrence » (Donze, 2010), que nous nommerons coopétition. Mais, si « l’ancrage territorial n’apparaît plus comme un facteur de localisation industrielle déterminant » (Donze, 2010), même si localement on observe une concentration des entreprises à la frontière (Le Locle, La Chaux-de-Fonds, Vallée de Joux), c’est par contre la R&D qui anime l’ensemble, conformément à la logique des milieux innovateurs décrits dans la thèse d’Olivier Crevoisier (Crevoisier, 1993), qui s’appuie entre autre sur une main d’œuvre locale très qualifiée, que soutien des filières de formation notamment en France (Dubos-Paillard, 2010). Ceci permet à la fois le maintien d’entreprises en France souvent organisées en sous-traitance, et en Suisse ; soutenant ainsi le développement du travail frontalier qui devient la pierre angulaire de l’organisation spatiale transfrontalière. Enfin, dans ce contexte de relations étroites entre les entreprises, la formation professionnelle joue un rôle de plus en plus important, et comme le précise François Girod (Girod, 2010), « l’investissement en formation, très marqué par des logiques nationales, déséquilibre les relations transfrontalières ». C’est ainsi que des dispositifs ont été récemment mis en place localement, afin de faciliter les parcours de formation professionnelle transfrontaliers au cœur du District horloger [4], dans le cadre d’une frontière dont l’ouverture est renforcée par les Accords Bilatéraux de 2004 (Crevoisier, 2006).
Dans ce contexte relativement complexe, on peut s’interroger sur la partie française du District horloger qui est résolument atypique puisqu’elle ne repose pas sur des principes de confiance et de réciprocité, et sur la dimension transfrontalière du District, puisque ces principes sont, là encore, absents ; voire même il est évoqué la méconnaissance et la méfiance vis-à-vis du voisin dans le cadre des partenariats au sein du District [5]. Alors pourquoi malgré tout continue-t-il d’exister avec autant de vigueur et dans sa dimension la plus complexe, c’est-à-dire transfrontalière ? Ici comme le propose Jean-Claude Daumas (Daumas, 2004), les relations sociales, les comportements, les valeurs doivent jouer un rôle qui n’a pas été démontré. Il y a ici des entreprises qui s’appuient sur une communauté sociale originale tout en la renforçant, dans un cadre de montagne. La subtilité des mécanismes nous échappe, mais les résultats sous la forme d’organisations d’acteurs et d’organisations spatiales, apparaît avec vigueur. En effet, les entreprises suisses se localisent au plus près de la frontière en Suisse, les frontaliers font de même en France avec des conséquences importantes sur le fonctionnement des marchés locaux du logement et sur les mobilités France-Suisse difficilement organisées.
La frontière est ici « une démarcation structurante qui inclut la discontinuité qui elle-même implique la limite » (Alexandre, 2008), mais créé tellement de flux qui sont autant de liens, que finalement la coupure devient couture (Raffestin, 1980 ; Raffestin, 1990) et l’ensemble transfrontalier ainsi décrit se trouve renforcé par ses différences, entretenues à la fois par le jeu de la compétition dans le domaine économique tandis que d’autres sont atténuées par le jeu de l’aménagement du territoire. Il n’est nul autre endroit où les dynamiques puissent s’exprimer avec autant de force, sans cesse renouvelées, remises en question et rendues de ce fait d’autant plus fortes.
2. Les effets-frontières en question
La frontière est un objet, en ce sens que cette ligne inscrite sur les cartes, traduite dans le paysage par des murets de pierre sèche, ou carrément invisible, représente la limite entre deux systèmes institutionnels et socio-économiques Cette question est bien entendu fonction des échelles géographiques et des acteurs associés, et en s’inscrivant dans différentes dimensions thématiques il apparaît que la frontière joue tantôt le rôle d’un filtre puissant, tantôt le rôle d’un catalyseur, les deux dynamiques s’interpénétrant largement.La frontière, un filtre socio-spatial puissant Lorsqu’on aborde la question des effets-frontières par le prisme de l’identité et de la culture, on relève rapidement un problème de connaissance du voisin. Comme l’explique Gottmann (Gottmann, 1952), « ils détesteront généralement d’une façon cordiale leurs voisins de l’autre côté de la ligne, auxquels ils ne pardonneront pas d’être à la fois si proches et pourtant différents », notamment pour ce qui concerne les pratiques religieuses par le passé [6]. C’est un fait, au-delà des volontés de coopération soutenues par différents acteurs, il demeure la réalité. Issus d’une même culture, au sein d’un même ensemble physique, les populations de part et d’autre de la frontière ont évolué en regard de leur appartenance respectives à des systèmes institutionnels différents sculptant jour après jour des modes de vivre, de penser, différents, qui ne remettent pour autant pas en question le faire-ensemble. Il s’agit là d’un effet frontière puissant, et particulièrement isolant qui explique la difficulté du faire ensemble notamment dans une logique d’aménagement du territoire. Le sociologue François Hainard [7] souligne le fait que l’identité reposant sur une double appartenance (à un groupe et à un système de valeurs), force est de constater que rien de tel ne s’est forgé entre la France et la Suisse. Lorsqu’on parle d’identité transfrontalière on s’arrête immédiatement aux différences. Les enjeux politiques peuvent souder, mais ils sont peu exploités, les enjeux sociaux sont en dormance et les enjeux économiques opposent plus qu’ils ne lient. Un fait révélateur, il y a très peu de renvoi entre les médias de part et d’autre de la frontière. Nous manquons finalement d’unité, et ce à toutes les échelles. Les espaces politiques ne tombent pas du ciel, ils se construisent petit à petit et pour agir ensemble il faut un sentiment communautaire qui ne s’acquiert qu’en agissant ensemble. Cela pose le problème des régions transfrontalières, où il faut créer les conditions du sentiment communautaire qui n’existe pas en tant que tel, notamment, encore une fois au travers des logiques d’aménagement du territoire. Il faudrait, à l’instar de ce que propose Denis de Rougemont (De Rougemont, 1994), se forger une vision de l’Europe où la région transfrontalière a autant d’importance que l’Etat. Malheureusement, les régions périphériques de la Suisse ne voient souvent le transfrontalier qu’au travers du prisme de la « rigidité » de l’Europe. Dans cette perspective, il va de soi que la culture industrielle est influencée, tout autant que celle des services et plus globalement les manières de vivre, de se loger, de se déplacer, de consommer. Autant de dimensions qui conditionnent des manières différentes d’aménager le territoire…qui en retour conditionnent les premières.
Ainsi en matière d’aménagement il est relevé, d’une manière générale, dans le rapport de la Mission parlementaire sur la politique transfrontalière [8], le manque d’initiatives publiques pour relever les difficultés d’organisation et de gouvernance des zones frontalières, ainsi que les déséquilibres dans l’aménagement du territoire. En cause, notamment, les différences de structures administratives, de compétences et les lois fiscales et sociales différentes qui créent les différentiels. L’enjeu majeur revient donc à organiser de manière cohérente le développement, terme apparu dans la Loi SRU 2001[9] en France et qui promeut notamment les SCOT [10] dans le cadre des agglomérations, mais dont aucun n’a vu le jour dans l’Arc jurassien français malgré l’urgence d’une planification cohérente du développement. Ainsi la réflexion, aux échelles transfrontalières, devrait articuler des documents de nature d’échelle et de portée différente, français et suisses afin de maîtriser le développement, la préservation des espaces naturels, des terres agricoles et des paysages. Serait-il possible aujourd’hui d’imaginer le développement d’une agglomération sans stratégie de développement, sans cohérence spatiale dans la localisation des activités, des logements, des services, des transports. C’est pourtant ce qui est de mise autour des frontières et ce n’est que récemment que les acteurs ont commencé, comme cela est le cas entre La Chaux-de-Fonds, Le Locle, Villers-Le-Lac et Morteau [11] à raisonner de manière globale autour de la question des mobilités que suscitent le découplage entre lieux de résidence et de travail des frontaliers, ou à plus petite échelle autour du schéma cohérence des mobilités transfrontalières de l’Arc jurassien [12]. Certes, des réflexions ont été engagées à la fin des années 1990 [13], réunissant les services d’aménagement du territoire de la Région Franche-Comté et des quatre cantons suisses en vis-à-vis, sous l’égide de la Conférence Transjurassienne [14]. Ce dispositif a conduit la publication d’un document présentant les enjeux de développement communs à l’échelle de l’aire CTJ [15], préalable seulement à une réflexion sur l’articulation des documents d’orientation et de prescription existants à cette époque et qui révélaient les partis-pris d’aménagement de part et d’autre de la frontière qui n’étaient pas systématiquement en phase. Dans cette perspective, la production de documents politiques et stratégiques qui puissent servir de référence afin de donner une vision partagée du territoire et de ses perspectives de développement à l’échelle transfrontalière n’existe pas. Quelle que soit l’échelle, les logiques sont avant tout nationales et les articulations ne sont que ponctuelles et sporadiques, avec pour conséquences une faible prise en compte des dynamiques transfrontalières locales, des inadéquations structurelles, et des évitements autour de questions de développement économique, de formation professionnelle, de protection de l’environnement ou encore de localisation des services et des logements. Une récente étude (Guertsch, 2012) montre que les acteurs de l’immobilier dans l’Arc jurassien franco-suisse ne connaissent pas le fonctionnement des marchés immobiliers outre frontière. Les promoteurs et constructeurs se satisfont d’un marché local très porteur en France, d’une part ; et d’un marché faiblement tendu mais pas atone, d’autre part, en Suisse. Dans le cadre de l’aménagement du territoire, support essentiel du vivre ensemble, la cohérence n’est pas encore de mise et la frontière-filtre joue à plein, même si de nouveaux dispositifs émergent.
La frontière, un catalyseur d’effets de proximité par le travail frontalier
Comme nous l’avons constaté dans la première partie de cet article, l’Arc jurassien franco-suisse, au travers d’une longue histoire fondé sur une frontière tantôt coupure, tantôt couture, mais toujours filtrante, s’est structuré autour d’une logique guidée à la fois par la localisation de l’emploi en Suisse, par celle des services et des logements des frontaliers en France. L’interface, entre ces deux systèmes non exclusifs se matérialise par les points de passage frontaliers.
Force est de constater que l’interaction entre la localisation des entreprises, celle des logements et celle des services est très forte, le travail frontalier illustrant le rôle de catalyseur que joue la frontière à trois niveaux :
- les différentiels de rémunération, de charges patronales, de durée de travail et la localisation des frontaliers expliquent en grande partie la localisation des entreprises ;
- les différentiels de prix du foncier, de coût de la construction et de la consommation expliquent la localisation des frontaliers ;
- la présence de frontaliers, au fort pouvoir d’achat, et de consommateurs suisses, le différentiel monétaire (variable suivant les périodes), expliquent la localisation des services.
Géographiquement, on assiste donc à une répartition des emplois, des services, et des logements de frontaliers, en fonction des points de passages, dans une logique de réduction des distances et des temps de transport. Les emplois se localisent alors au plus près de la frontière, jusqu’à dépasser dans certains cas le volume de population locale comme dans la Vallée de Joux. L’industrie, principal secteur d’activité attirant les frontaliers, se répartit principalement dans la zone de piémont côté français avec quelques « poches » sur la bande frontalière (Saint-Claude, Pontarlier/Morteau) alors qu’elle caractérise la zone de massif dans la partie helvétique (Val-de-Joux, Val-de-Travers, Franches-Montagnes et axe Porrentruy-Delémont).
Une étude réalisée en 2006 (Crevoisier, 2006) avait conduit à l’énoncé d’enjeux qui montrent le rôle de la frontière et le rôle clé que joue le travail frontalier dans le développement de l’Arc jurassien :
- La proximité géographique entre Morteau, Villers-le-Lac, et Le Locle et La Chaux-de-Fonds peut déterminer un développement urbain concerté, avec des synergies attendues en matière de transports et de services (60’000 habitants dans un espace où les distances interurbaines n’excèdent guère 10km) ;
- Le développement du travail frontalier induit une fragilisation des marchés locaux du logement, notamment en relation avec une hausse importante des loyers ou du foncier qui peut faire naître des phénomènes d’exclusion ;
- Il existe un risque important de concurrence entre les travailleurs qu’il faut endiguer, aussi bien à l’échelle de la Suisse (Dumping salarial) qu’à l’échelle de la France (fracture sociale entre frontaliers et non frontaliers) ;
- Le travail frontalier, au même titre que le travail pendulaire, implique la nécessité de se déplacer pour le travailleur, le moyen le plus couramment utilisé pour effectuer le trajet étant la voiture, source de perturbations locales multiples ;
- Le décalage entre la collectivité du citoyen et celle du travailleur frontalier pose des questions importantes et les collectivités sont ici en concurrence pour s’approprier des compétences et des revenus, alors que pour les coûts externes, elles ne sont pas solidaires.
- On peut ajouter à cette liste, le rôle des commerces, en expansion en France sous le double effet du pouvoir d’achat des frontaliers et de l’attrait qu’ils exercent sur les citoyens helvétiques.
Une récente étude [16] (Guertsch, 2012) a révélé combien l’impact de la frontière était important sur les marchés locaux du logement en France, alors qu’il était très faible en Suisse.
Elle révèle tout d’abord que les ménages utilisent la frontière en fonction de leur position dans le cycle de vie et de leur parcours résidentiel, jeunes frontaliers diplômés et sans enfants en
location en Suisse, frontaliers avec enfants en accession à la propriété en France. Cette étude pointe fort logiquement l’envolée des prix du foncier, de ceux des loyers, la consommation importante de terrains au détriment des espaces naturels et des paysages (Fig. 3). Elle révèle surtout la pression très forte des ménages pour accéder à la propriété et obtenir un terrain à bâtir, plaçant les collectivités locales sous pression, et entraînant une déstructuration de l’offre foncière au sein des communes, au bénéfice de l’initiative privée. Aucun document d’urbanisme ne contraints ces tendances, pire on constate le retrait des collectivités en tant qu’agents régulateurs des prix du foncier, avec pour conséquences par exemple, d’importantes difficultés pour les bailleurs sociaux lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre de nouveaux programmes de logement.
On le constate, les effets-frontière sont puissants, multiples, catalysés par la frontière alors que dans le même temps, les différences institutionnelles obèrent les possibilités d’aménagement concerté.
Figure 3 : Dissymétrie des outils d’aménagement dans l’Arc jurassien
3. Un déficit d’outils d’aménagement pour gérer les effets-frontière
Comme le souligne le rapport de la mission parlementaire sur la politique transfrontalière, les territoires frontaliers, à fortiori transfrontaliers, manquent d’une part d’une gouvernance adaptée à leur échelle, celle de la proximité ; et de réflexions pour la mise en œuvre coordonnée de part et d’autre de la frontière, de la planification, de l’urbanisme à l’échelle de bassins de vie transfrontaliers (localisation des services), de bassins d’emploi transfrontaliers (localisation des emplois et des logements)) et finalement d’aires urbaines transfrontalières (organisation des mobilités). Il s’agit d’emboîter ces échelles et de les concevoir dans une perspective transfrontalière tout en les connectant avec des échelles supérieures (régionales et interrégionales).
A l’échelle locale, un manque évident de cohérence
A l’échelle locale et strictement transfrontalière, c’est autour de la frontière que se matérialisent les flux de proximité (travailleurs, consommateurs), au sein de laquelle localisation délocalisation et relocalisation se font jour (entreprises, services, habitants), par rapport à laquelle identité et culture s’imprègnent, où s’expriment les solidarités, les alliances, les oppositions. Comme le précise Decroly (Decroly, 1998), « l’appropriation symbolique du territoire, correspond dans la plupart des cas à une partition floue. En effet, le sentiment d’appartenance varie d’un individu à l’autre et peut se définir à différentes échelles (appartenances multiples) ». Nous pouvons noter dans ce cadre de proximité, le décalage important entre les dispositifs d’aménagement de part et d’autre de la frontière (Fig. 3).
En effet, sur la partie suisse, en prenant l’exemple du canton de Neuchâtel, c’est le cadre cantonal qui fait référence en aménagement du territoire avec un ensemble de dispositifs cohérents reposant sur un Plan directeur cantonal qui fixe les orientations et lie les acteurs de l’aménagement, et des plans d’affectation communaux à portée prescriptive, coordonnés ponctuellement sous forme d’agglomérations.
En vis-à-vis, en France, aucun plan directeur ne permet de réflexion globale, et la commune demeure l’échelon de référence en matière d’affectation de l’usage des sols dans le cadre des Plan Locaux d’Urbanisme ou des cartes communales pour les plus petites communes, mis en cohérence dans le cadre des intercommunalités d’agglomération par les Schémas de Cohérence Territoriaux (SCOT). A l’échelle frontalière, deux dispositifs spécifiques orientent le développement dans une perspective intercommunale dans le Haut-Jura, avec le Parc Naturel Régional du Haut-Jura (PNRHJ) qui regroupe 118 communes et à l’échelle du Pays Horloger qui regroupe 78 communes organisées entre Maîche et Morteau. Ces deux structures disposent de chartes de développement, mais leur portée n’est pas prescriptive elle fixe des orientations de développement qui ne conditionnent pas les documents communaux. Autour de Pontarlier le Pays du Haut-Doubs recouvre quatre cantons et 78 communes, mais à cette échelle il n’y a pas de synergie de développement comme pour les deux premiers exemples et la démarche de mise en place d’un SCOT se dessine seulement avec des perspectives de réalisation à plus de trois ans.
A l’heure actuelle, en France, un certain nombre d’intercommunalités, en milieu rural, s’engagent dans l’élaboration de (SCOT) jusqu’alors réservés aux agglomérations, où la disponibilité foncière est faible, les choix d’aménagement très contraints et nécessite une mise en cohérence des différents documents d’orientation et de prescription. Dans l’Arc jurassien français, aucun SCOT n’a encore émergé alors que, comme nous l’avons vu précédemment, la pression foncière est très forte, le développement des services importants, et les mobilités problématiques au regard des nombreux déplacements de frontaliers vers la Suisse [17]. Il en résulte une organisation du développement peu coordonnée, et par conséquent peu cohérente, même si des réflexions intéressantes émergent en concertation avec la Suisse voisine entre Morteau, Villers-le-Lac, Le Locle et La Chaux-de-Fonds liés dans le cadre du RUN et de l’Agglomération Urbaine du Doubs (AUD) [18].
Un projet de Parc Naturel Régional est en passe de remplacer le Pays Horloger autour de 91 communes, dans une perspective transfrontalière puisqu’il s’associe à une démarche identique en Suisse autour de l’Association pour le Parc naturel régional du Doubs (APNRD) qui regroupe 19 communes amenées partiellement à fusionner et dont la reconnaissance est en cour par la Confédération [19]. La nature, longtemps mobilisée pour justifier la séparation (notion de frontière naturelle) sert désormais de support du bien commun transfrontalier (Fourny, 2005). Les deux dispositifs, contigus sont gérés par un Comité Stratégique Transfrontalier créé en 2009, et bien que fondée prioritairement sur la protection et valorisation de l’environnement, la démarche « Parc » est une démarche globale d’aménagement du territoire, embrassant toutes les thématiques du développement local. Elle reprend ainsi les questions de localisation des emplois, d’étalement urbain, de mobilité, dans une perspective transfrontalière, et en identifiant bien le développement du travail frontalier comme pivot de l’organisation spatiale et des dynamiques locales.
A terme, il demeurera indispensable, ici comme dans le Pays du Haut-Doubs ou le PNRHJ de mettre en place un SCOT qui devrait réglementairement mettre en cohérence l’ensemble des documents communaux. Mais dans cette perspective, il paraît incontournable de les articuler aux documents suisses voisins, comme cela semble envisagé dans le cadre du futur PNR transfrontalier. Il paraît donc urgent de redéfinir les modalités d’aménagement dans l’Arc jurassien français. En effet, même si la zone frontalière est en avance par rapport aux espaces ruraux du Doubs, en ce qui concerne la mise en place des documents d’urbanisme de type PLU, près d’un quart des communes de la bande frontalière de Maîche à Chapelle-des-Bois ne dispose pas, ne serait-ce que d’une carte communale, un tiers si on élargi la bande frontalière à une trentaine de kilomètre de largeur [20]. Surtout, aucun SCOT n’est à l’heure d’aujourd’hui en cours d’élaboration.
A cette échelle, il faut s’appuyer sur le principe de cohésion territoriale présent dans le nouveau Traité de l’UE, mais en plaçant prioritairement la notion de cohérence en amont. Ce n’est qu’au prix de la cohérence que nous aboutirons à la cohésion…
A l’échelle régionale, des tentatives de coordination naissantes
A l’échelle régionale, dans l’Arc jurassien, apparaît l’archipel urbain qui se déroule entre les piémonts et leur chapelet de centres urbains dynamiques, et révèle un arc montagneux à la fois rural, touristique et industriel, compartimenté et organisé par des axes transversaux et des points de franchissement frontaliers. Les flux et les mobilités y apparaissent plus complexes, influencées par des attracteurs souvent périphériques. En France, le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire (SRADDT) propose une vision de l’aménagement, mais s’il permet d’orienter les financements croisés, il n’est pas prescriptif et ne peut imposer les orientations retenues, aux documents locaux (PLU). C’est à priori à cette échelle que devrait s’établir une mise en cohérence avec les Plans Cantonaux qui eux déterminent les orientations d’aménagement à l’échelle communale, comme le montre une récente étude de la Conférence Transjurassienne portant sur un Schéma de mobilité transfrontalier englobant l’Arc jurassien à partir des piémonts français et suisse [21]. A cette échelle, cette étude s’appuie entre autres documents sur le Schéma régional des Infrastructures et des Transports de Franche-Comté (SRIT) et les quatre Plans Directeurs Cantonaux, avec pour objectif d’être transcrite dans les politiques d’aménagement respectives. Il n’en demeure pas moins que les décisions prisent dans le cadre de ce document ne s’appliqueront pas de la même manière en France et en Suisse à l’échelle locale.
Il paraît clair que les documents d’orientation et de coordination à l’échelle régionale, dans l’Arc jurassien, font défaut. Les conséquences se mesurent alors à l’échelle locale, lorsque les réseaux de transport apparaissent dissymétriques, lorsque les systèmes de formation ne sont pas en adéquation, ou encore lorsque que la promotion touristique peine à établir des synergies dans un environnement naturel identique.
Un déficit de gouvernance
En définitive, une gouvernance transfrontalière semble indispensable pour coordonner le développement de l’Arc jurassien. A l’échelle française, l’émiettement des collectivités. Si on se réfère aux travaux de Saez et Leresche (Leresche, 1997), il s’agirait de glisser d’un régime politique de gouvernabilité de « marche », à celui de gouvernance de « synapse » avec un système d’acteurs associant les acteurs publics et les acteurs privés au sein d’une recomposition partenariale des institutions reposant sur les politiques publiques de type polycentriques et coopératives, autour de ce que les auteurs appellent une coopération gouvernante. L’action publique doit évoluer vers une communication très fine entre les « cellule voisines », au-delà de l’impuissance des institutions de gouvernement et de l’activisme brouillon des acteurs socio-économiques locaux. La Mission Opérationnelle Transfrontalière a dressé un portrait des bonnes pratiques de gouvernance dans les agglomérations transfrontalières d’Europe [22], qui montre que les territoires doivent être contigus, délimités, avec l’association de l’ensemble des partenaires territoriaux des différents échelons concernés (principe de coopération verticale), mais avec une concentration des pouvoirs sur les échelons les plus fins et une parité systématique. Cependant à l’échelle de l’archipel urbain de l’Arc jurassien, la taille critique des agglomérations, leur continuité urbaine, ne rend pas aisée l’appropriation des questions d’aménagement transfrontalier par les citoyens, alors que les études dans ce domaine montrent l’importance de leur adhésion. En outre, deuxième obstacle, les dispositifs de coopération de type GECT, les plus plébiscités dans ce domaine, ne sont pas adapté dans le cas de l’Arc jurassien frontalier de la Suisse. Par contre l’accord quadripartite de Karlsruhe signé le 23 janvier 1996 permet de développer la coopération entre collectivités locales franco-suisses, il a été étendu en 2005 aux régions françaises de Franche-Comté, Rhône-Alpes ainsi qu’aux cantons suisses de Berne, Genève, Neufchâtel, Valais et Vaud. L’innovation de cet accord réside dans la possibilité pour les collectivités territoriales de créer des organismes de coopération transfrontalière et, plus particulièrement, des groupements locaux de coopération transfrontalière (GLCT). Quoi qu’il en soit, l’engagement des collectivités autour du projet de Parc Naturel Régional Transfrontalier pourrait être un exemple à suivre avec attention, avec une focalisation sur l’articulation des projets d’aménagement de part et d’autre de la frontière.
Conclusion
Il faut multiplier les focales si nous voulons réussir ensemble la coopération dans l’Arc jurassien, dans le cadre incertain et mouvant que nous avons présenté au travers du rôle de la frontière, à la fois filtre et catalyseur. A cette échelle de la coopération franco-suisse, le Massif fait figure de « trou noir » à l’échelle européenne, si on se réfère par exemple aux cartes de la Mission opérationnelle Transfrontalière, mais cela ne signifie pas que localement les coopérations n’existent pas loin s’en faut. Par contre, la faiblesse de l’armature urbaine demeure une problématique à surmonter en identifiant les bonnes échelles pour la mise en place de réflexions locales et concertées. Il ressort de notre analyse que l’ensemble de l’Arc jurassien français est soumis à des dynamiques importantes liées au développement du travail frontalier, et plus particulièrement autour de l’axe Morteau – Le Locle – La-Chaux-de-Fonds si on considère ici l’ampleur du District horloger. Or, force est de constater que les outils d’aménagement transfrontaliers font défaut, et qu’au-delà de ce constat, les outils d’aménagement en France et en Suisse ne sont pas de portée équivalente. Il apparaît notamment un déficit en France, où les documents communaux sont atomisés, et en l’absence de SCOT frontaliers, aucune cohérence de développement n’apparaît, pire, aucune articulation transfrontalière ne peut être envisagée de manière efficiente.
Les pressions relevées localement en France (loyers, coût du foncier, étalement urbain, délocalisation des entreprises, problèmes de mobilité, etc.), doivent conduire à la mise en place de Schémas de Cohérence Territoriaux, en appui avec les Plans Directeurs Cantonaux voisins qui ont la même portée, tandis qu’à une échelle interrégionale des démarches telles que le Schéma de cohérence des mobilités transfrontalières doivent être systématiquement relayées dans les SCOT. Le retard actuellement pris favorise les démarches individuelles et privées, le recul du pilotage du développement local par les collectivités ; et l’exacerbation de tensions autour des questions de consommation foncière, d’étalement urbain, de qualité des paysages, de mobilité et de mixité sociale. Il n’est pas trop tard pour agir et des démarches intelligentes voient le jour, elles doivent être relayées, soutenues et étendues, afin que les effets-frontière soient maîtrisés, et valorisés de part et d’autre de la frontière.
Alexandre Moine
Professeur de Géographie, Laboratoire ThéMA UMR 6049 CNRS-Université de Franche-Comté, 32 rue Mégevand, 25030 Besançon Cedex.
alexandre.moine@univ-fcomte.fr
[1] OSTAJ, « Indicateurs conjoncturels- Janvier 2012 », 06/06/2011, http://www.ostaj.org/indicateurs-statistiques/detail-indicateurs-statistiques/article/indicateurs-conjoncturels-janvier-2012.html
[2] Mission parlementaire sur la politique transfrontalière, Rapport de mission, 17/06/2010.
[3] Projet porté par une partie seulement du Patronat helvétique.
[4] Forum « Une plateforme transfrontalière de formation professionnelle AUD », GRETA Hauts-Doubs, 12 p, 29/06/2011,.
[5] Rapport Conférence TransJurassienne, « Préparer une démarche de co-développement économique à l’échelle de l’Arc jurassien franco-suisse », ARD FC, arcjurassien.ch, 140 p., 2010.
[6] FORCLAZ (Bertrand), Docteur en histoire de l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales de Paris et docteur ès Lettres de l’Université de Fribourg,Intervention lors de la Session I du Cycle V « Franche-Comté et Arc jurassien suisse : même pays ? », Club 44, La Chaux-de-Fonds, 30/09/2010.
[7] HAINARD (François), Professeur de Sociologie à l’Université de Neuchâtel,Intervention lors de la Session I du Cycle V « Franche-Comté et Arc jurassien suisse : même pays ? », Club 44, La Chaux-de-Fonds, 30/09/2010.
[8] Rapport de la Mission parlementaire sur la politique transfrontalière, Rapport de mission, 72 p, 2010.
[9] Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, dite Loi Solidarité et Renouvellement Urbain.
[10] SCOT : Schéma de Cohérence Territoriale, document d’urbanisme qui détermine un projet de territoire visant à mettre en cohérence l’ensemble des politiques sectorielles notamment en matière d’urbanisme, d’habitat, de déplacements et d’équipements commerciaux, dans un environnement préservé et valorisé.
[11] Réseau Urbain Neuchâtelois (RUN) et Aire Urbaine du Doubs (AUD).
[12] Les mobilités transfrontalières de l’Arc jurassien, Communauté de Travail du Jura, 2011, 11 p. www.conference-tranjurassienne.org
[13] Groupe de travail CTJ « Aménagement du territoire », aujourd’hui disparu.
[14] A cette époque nommée Conférence de Travail du Jura (CTJ).
[15] « Schéma d’aménagement transfrontalier de l’Arc jurassien : L’avenir ensemble », CTJ, 16 p., 1999.
[16] Projet « Mobilité résidentielle transfrontalière et fonctionnement des marchés locaux du logement dans le département du Doubs et le canton de Neuchâtel » financé dans le cadre du programme Interreg IV A France-Suisse. Ce projet a reçu le soutien de l ’Union européenne et de la Confédération suisse ainsi que de plusieurs partenaires locaux et régionaux.
[17] Pour référence, le Projet d’agglomération franco-valdo-genevois a été intégré dans les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) frontaliers en Haute-Savoie et dans le Plan Directeur Cantonal (PDC) de Genève.
[18] La MOT recense 38 agglomérations transfrontalières et réseaux urbains en Europe, dont 9 en France. L’Arc jurassien est encadré par l’Agglomération trinationale de Bâle et par l’Agglomération genevoise, et rien ne structure ce dernier. A l’échelle européenne, 16 agglomérations transfrontalières comptent moins de 80 000 habitants.
[19] A terme l’ensemble représentera 110 326 habitants organisés autour d’une centaine de communes sur une superficie de 1346 km2 avec la rivière « Le Doubs » comme trait d’union.
[20] Etat d’avancement des documents d’urbanisme, DDT du Doubs, Janvier 2012. http://www.doubs.equipement.gouv.fr/IMG/pdf/DOCURBA_JANVIER-12_SCOT_ETICOM_STAT_cle2885bd-2.pdf
[21] Schéma de cohérence des mobilités transfrontalières de l’Arc jurassien, Rapport d’étude, RR&A, 54 p., 2011.
[22] Mission Opérationnelle Transfrontalière, Portrait des bonnes pratiques de gouvernance dans les agglomérations transfrontalières d’Europe, 200 p., 2006. http://www.espaces-transfrontaliers.org/document/etude_gouvernance_agglo_UE.pdf
Bibliographie :